Testo unico

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Un testo unico (abbreviato in T.U.), nel diritto italiano, è una raccolta di norme giuridiche che disciplinano una o più materie o regolamentano varie attività. Con tale atto viene raccolta tutta la normativa su un determinato argomento, si sostituiscono e si coordinano i vari di provvedimenti legislativi che, accavallandosi in sequenza, potrebbero portare scarsa chiarezza nella ricerca e nell'applicazione; nella fattispecie ad esempio, leggi susseguitesi nel tempo che modificavano altre leggi, e/o introducevano nuove norme sulla materia; altre leggi che si affiancavano alle precedenti aggiungendovi norme.

Sulla loro natura, la Corte costituzionale della Repubblica Italiana, con la sentenza 10 aprile 1957, n. 10 aveva affermato che il testo unico predisposto in base a delega legislativa è un vero e proprio decreto legislativo, che ha quindi forza di legge.^[1]

Fino al 1988 erano emanati con decreto del Presidente della Repubblica ma, dallo stesso anno e dopo la promulgazione della legge 23 agosto 1988, n. 400, debbono essere emanati con decreto legislativo.

I testi unici possono limitarsi a riesporre le norme esistenti oppure possono sostituirsi alle norme che essi contengono. Nel primo caso è detto di tipo "compilativo", ha perciò la caratteristica di accomunare in un solo corpo testuale tutta la disciplina su una materia, nel secondo caso è detto "normativo" in quanto il testo unico stesso si sostituisce alla norma da applicare; tale tipo è stato introdotto dalla la legge 8 marzo 1999, n. 50 che consente inoltre al governo italiano di trasformare le leggi in norme regolamentari emendabili senza il passaggio parlamentare per l'approvazione di una legge delega (in questo caso è detto anche di "delegificazione"). Infine vi può essere un tipo di testo detto "misto" poiché, oltre a contenere leggi, presenta anche norme secondarie di tipo regolamentare circa l'applicazione delle prime.

I testi unici e i codici hanno in comune lo scopo di riunire in un solo atto la disciplina di una materia, ma svolgono funzioni diverse: un testo unico riordina le norme già esistenti, mentre un codice regola la materia in modo completo e può introdurre anche nuove disposizioni.^[2] La legge 29 luglio 2003, n. 229 ha ripreso questa distinzione, intendendo i codici come strumenti di riordino anche sostanziale e i testi unici come semplice consolidamento delle norme esistenti.^[3]

In base al contenuto, la dottrina distingue i testi unici compilativi da quelli innovativi:

• I testi unici compilativi, detti anche "ricognitivi", riuniscono e coordinano le disposizioni in vigore su una certa materia, limitandosi a semplici adattamenti formali. Le norme raccolte conservano la forza dell'atto da cui provengono: per questo le disposizioni non inserite nel testo unico non sono necessariamente abrogate. Questi testi unici rendono più facile conoscere il diritto, ma non hanno efficacia normativa propria.^[4]
• I testi unici innovativi, detti anche "normativi", sono invece vere fonti del diritto: possono eliminare contrasti e incongruenze tra le norme e sostituire le fonti precedenti.^[4] A questa categoria appartengono, di regola, i testi unici adottati dal Governo sulla base di una legge delega, secondo l'articolo 76 della Costituzione.^[5]

La distinzione non è tuttavia condivisa da tutta la dottrina. Secondo una parte degli studiosi, ogni testo unico, sostituendo una pluralità di leggi con un solo testo, introduce sempre qualche innovazione, e quindi il confine tra testi unici compilativi e innovativi non è netto.^[6] Secondo i giuristi Nicola Lupo e Bernardo Giorgio Mattarella, ogni operazione di riordino incide sul diritto precedente con un'intensità variabile, difficile da ricondurre a categorie ben definite.^[3]

Nel diritto tributario italiano, la frammentazione delle norme fu avvertita in particolare tra gli anni sessanta e settanta del Novecento, quando il sistema era considerato inapplicabile e si affermò l'esigenza di una codificazione organica.^[7] In questo contesto il testo unico fu individuato come lo strumento adatto a semplificare la normativa e a rendere la disciplina più chiara per i destinatari, privati e pubblici, e per gli operatori giuridici e amministrativi.^[8] I risultati furono però limitati: gli interventi rimasero parziali e finirono per accrescere l'incertezza normativa.^[9]

All'inizio degli anni novanta fu avviato il progetto di un codice tributario, al quale partecipò anche il CNEL, che propose uno schema del codice diviso in sei libri. Il progetto non fu tuttavia mai portato a termine. ^[10]

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